Trochu jiná cesta k referendu – kvalifikovaná většina
[Shrnutí: Hádky o stanovení potřebného kvóra, jež z referenda vytváří nepraktický nástroj a jež některé, zejména senátní volby mění v karikaturu vážnosti mandátu. Mnohem lepší cestou by bylo pro referenda určení kvalifikované většiny i při minimálním kvóru.]
Poslanecká sněmovna se chystá projednávat návrh zákona o obecném referendu. Přesněji řečeno: Několik návrhů. Autoři se předhánějí, jak návrh podat: Jestli co nejodvážnější (ale totálně bez naděje na přijetí), anebo co nejsterilnější (s větší šancí na přijetí, ale o to víc k ničemu). Střední cesta vlastně neexistuje, už proto, že nálada v Senátu je celkem neskrývaně nastavená proti přijetí obecného referenda. Řeší se omezení témat, řeší se hranice počtu podpisů pro vyhlášení referenda, a to všechno zřejmě i pod vlivem obav z toho, jak dopadlo referendum o brexitu, které přineslo rozhodnutí o zásadní otázce rozdílem necelých čtyř procent, a to po celkem pochybné kampani.
Co jsou to čtyři procenta? Nevím to jistě, ale je možné, že statistik by to označil za statistickou chybu, podobně jako se to stává u odhadů výsledků. Teď se možná divíte: Jak se dá mluvit o chybě, když tohle není žádný odhad? Tohle jsou přece už řádné výsledky. Inu, statistika je určitou měrou schopna odstínit i možné náhodné jevy v konečném hlasování, tj. to, že některá skupina voličů z určitého důvodu hlasovat nešla, i když ve většině jiných případů by hlasovat šla, nebo to, že některá skupina voličů z určitého důvodu hlasovala onak, i když poměrně brzy by hlasovala opačně. Však si vzpomeňme, že pouze několik dní, ne-li hodin po vyhlášení výsledků referenda o brexitu mnoho věcí působilo na elektorát jinak – UKIP přiznal manipulaci s ekonomickým výhledem brexitu a jeho vedení prokázalo extrémní neakceschopnost. Jenže výsledky už jednou pro vždy platily.
Opačným příkladem bylo referendum o Lisabonské smlouvě v Irsku. Poprvé bylo neúspěšné (53 % proti), po roce bylo úspěšné (67 % pro). Ať už si o této události myslíme cokoli – pro odpůrce evropské integrace je třeba důkazem ignorování názoru společnosti (druhé referendum názor společnosti neodráželo...?) – prostě tu vidíme, že zvrat ve výsledcích referenda po krátké době není vyloučený.
Jsem víceméně zastáncem názoru, že zastupitelská demokracie není o tolik bezpečnější než demokracie přímá, jak se odpůrci referenda snaží argumentovat. Když se to tak nějak seběhne, i do zastupitelského orgánu se může dostat taková sebranka, že přijde s takovými rozhodnutími, která by přímá demokracie přinesla jen těžko. Jinými slovy: Z minulosti známe jak velmi prozíravá, tak velmi neprozíravá rozhodnutí v referendech, stejně jako od zákonodárců a výkonné moci. Za velké riziko přímé demokracie nepovažuji ani to, že existuje riziko, že se lidé nechají masově zmanipulovat - když to nevadí u jakýchkoli voleb, je pochybné kritizovat to u referenda.
Vadí mi mnohem víc to, že běžné systémy přímé demokracie (i jiných všelidových hlasování) nejsou schopné pokrýt zmíněné riziko náhlé změny postojů. Referenda přitom často vedou k velmi zásadním krokům s dlouhodobými následky, často mnohem delších než jedno volební období. Z hlasování na jiné úrovni ale takový nástroj známe a zcela běžně se používá. Jmenuje se kvalifikovaná většina.
Máte pravdu, stanovení povinné minimální účasti (kvóra) je také určitou alternativou ke zjištění kvalifikované většiny. Nicméně nemusíme si nic namlouvat: V případě návrhů týkajících se referenda je spíš cestou k jeho znehodnocení, což nakonec vede ke znevěrohodnění celé snahy politiků o schválení referenda. Námitka, že když jsou kupř. senátní volby platné, když se jich zúčastní méně než desetina voličů, může být stejně platné i podobně provedené referendum, je zcela logická a na místě. Schválit referendum s nepřiměřeně vysokým kvórem je do značné míry snahou podvést voliče, kterým bylo referendum slíbeno.
Kvalifikovaná většina má proti tomu své výhody. Vítěz referenda, který obdržel kvalifikovanou většinu hlasů, získává skutečně silný mandát i při relativně nízké volební účasti, jelikož disponuje podporou aktivních voličů. Ono totiž hlasování v referendu s vysokým kvórem je často pasivní (nejdu volit, čímž zvýším šanci, že referendum nebude platné a výsledek, který se mi nelíbí, neprojde; zatímco tím, že půjdu volit pro svůj názor, můžu zvýšit účast a nakonec přispět ke schválení toho, co se mi nelíbí), naopak hlasování v referendu bez kvóra, ale s kvalifikovanou většinou, je mnohem častěji aktivní (pokud chci přispět k tomu, aby protinávrh neprošel, musím jít sám volit).
A pak je tu to hledisko oné "statistické chyby": Případná relativně rychlá změna postoje zpravidla nebude tak velká, aby překročila z hranice kvalifikované většiny až na opačnou většinu, natož na kvalifikovanou opačnou většinu. Nic takového u vysokého kvóra, kdy přesto může rozhodnout třeba jeden hlas rozdílu, není zaručeno.
Ptáte se, co se stane, když není dosaženo kvalifikované většiny? Nic. Každé referendum může prostě skončit třemi výsledky: Závazně zvítězí možnost "ano", závazně zvítězí možnost "ne" – a ve střední zóně bude pro politiky existovat vodítko s nezávazným verdiktem. Není to takový rozdíl proti současnosti, kdy referendum může mít tři výsledky: Referendum je platné a zvítěží "ano", referendum je platné a zvítězí "ne" a referendum není platné, ale může být vodítkem pro politiky. Nejzajímavější rozdíl oproti existující variantě je, že všechny tyto výsledky jsou platné, zatímco nyní se při třetí možnosti stává vodítkem pro politiky výsledek neplatného referenda.
Cest, jak určit přiměřenou kvalifikovanou většinu, je víc. Statistickými nástroji by dokonce bylo možné stanovit pro každé jedno referendum správnou většinu, a to předem (podle počtu všech voličů), anebo dokonce i ex post (podle počtu odevzdaných hlasů), ale to by bylo hodně nesrozumitelné a pravděpodobně by vytvářelo pocit manipulace a podvodů. Vhodnější by bylo stanovit kritéria předem a vycházet při tom nejlépe z již zavedených standardů, typicky z třípětinové většiny užívané ve sněmovně, jinde se užívá většina dvoutřetinová.
Když už se dostávám ryze na spekulativní půdu diskuse o konkrétních parametrech, ke které přitom nejspíš nikdy nedojde, naznačím, že za přiměřené bych považoval třeba takovéto kvalifikované většiny:
Na místní úrovni je znalost tématu bližší, a tak je možné stanovit kvalifikovanou většinu nižší. Verdikty na celostátní úrovni mají mnohem větší dopad, tak by měla být kvalifikovaná většina vyšší.
I když se to netýká tématu tohoto blogu, tj. myšlenky kvalifikované většiny jako rozhodujícího kritéria, dodám i dvě obecné poznámky k referendům: Při přiměřené robustnosti systému není vážný důvod, aby referenda nemohla probíhat o bezmála libovolných otázkách (vč. změn zákonů či smluv apod.). Je ale třeba ponechat možnost přezkoumání otázky ústavním soudem pro případ kolize s listinou základních práv a svobod, aby většina nemohla pouhým hlasováním omezit práva menšin. Není vhodné řešit referendy zásahy přímo do ústavního pořádku země, bylo by ale možné určit proceduru, která by spočívala v iniciování změn referendem, ale jejich skutečnou realizací v parlamentu, anebo možná ještě spíš ratifikaci ústavních změn referendem.
Pokud jde o podmínku sběru podpisů – jejím cílem má být samozřejmě především zabránění konání nesmyslných referend a s tím spojeným vyhazováním prostředků. To samozřejmě dává smysl. Bohužel stávající návrh ČSSD, se kterým se ztotožnila i vláda, je v tomto směru zcela absurdní, jak plyne z následujícího srovnání:
Z této tabulky vyplývá, že maximální počet podpisů pro celou republiku by měl být oněch 6 % pro velká města, tj. cca 500 tisíc, přiměřený (statisticky, podle nastaveného trendu od malých obcí k větším) ale už kolem 1,5 % oprávněných voličů, tj. cca 125 tisíc.
Na závěr si dovolím zmínit, že i pro volby by se daly vymyslet systémy, které by snižovaly riziko oné tzv. statistické chyby, ale byly by značně neobvyklé a obtížně pochopitelné. Jejich nezbytnou součástí by nejspíš byla potřeba dvoukolovosti, a to dvoukolovosti za obdobných podmínek - tj. nikoli současných dvoukolových většinových voleb do senátu nebo prezidenta...
Poslanecká sněmovna se chystá projednávat návrh zákona o obecném referendu. Přesněji řečeno: Několik návrhů. Autoři se předhánějí, jak návrh podat: Jestli co nejodvážnější (ale totálně bez naděje na přijetí), anebo co nejsterilnější (s větší šancí na přijetí, ale o to víc k ničemu). Střední cesta vlastně neexistuje, už proto, že nálada v Senátu je celkem neskrývaně nastavená proti přijetí obecného referenda. Řeší se omezení témat, řeší se hranice počtu podpisů pro vyhlášení referenda, a to všechno zřejmě i pod vlivem obav z toho, jak dopadlo referendum o brexitu, které přineslo rozhodnutí o zásadní otázce rozdílem necelých čtyř procent, a to po celkem pochybné kampani.
Co jsou to čtyři procenta? Nevím to jistě, ale je možné, že statistik by to označil za statistickou chybu, podobně jako se to stává u odhadů výsledků. Teď se možná divíte: Jak se dá mluvit o chybě, když tohle není žádný odhad? Tohle jsou přece už řádné výsledky. Inu, statistika je určitou měrou schopna odstínit i možné náhodné jevy v konečném hlasování, tj. to, že některá skupina voličů z určitého důvodu hlasovat nešla, i když ve většině jiných případů by hlasovat šla, nebo to, že některá skupina voličů z určitého důvodu hlasovala onak, i když poměrně brzy by hlasovala opačně. Však si vzpomeňme, že pouze několik dní, ne-li hodin po vyhlášení výsledků referenda o brexitu mnoho věcí působilo na elektorát jinak – UKIP přiznal manipulaci s ekonomickým výhledem brexitu a jeho vedení prokázalo extrémní neakceschopnost. Jenže výsledky už jednou pro vždy platily.
Opačným příkladem bylo referendum o Lisabonské smlouvě v Irsku. Poprvé bylo neúspěšné (53 % proti), po roce bylo úspěšné (67 % pro). Ať už si o této události myslíme cokoli – pro odpůrce evropské integrace je třeba důkazem ignorování názoru společnosti (druhé referendum názor společnosti neodráželo...?) – prostě tu vidíme, že zvrat ve výsledcích referenda po krátké době není vyloučený.
Jsem víceméně zastáncem názoru, že zastupitelská demokracie není o tolik bezpečnější než demokracie přímá, jak se odpůrci referenda snaží argumentovat. Když se to tak nějak seběhne, i do zastupitelského orgánu se může dostat taková sebranka, že přijde s takovými rozhodnutími, která by přímá demokracie přinesla jen těžko. Jinými slovy: Z minulosti známe jak velmi prozíravá, tak velmi neprozíravá rozhodnutí v referendech, stejně jako od zákonodárců a výkonné moci. Za velké riziko přímé demokracie nepovažuji ani to, že existuje riziko, že se lidé nechají masově zmanipulovat - když to nevadí u jakýchkoli voleb, je pochybné kritizovat to u referenda.
Vadí mi mnohem víc to, že běžné systémy přímé demokracie (i jiných všelidových hlasování) nejsou schopné pokrýt zmíněné riziko náhlé změny postojů. Referenda přitom často vedou k velmi zásadním krokům s dlouhodobými následky, často mnohem delších než jedno volební období. Z hlasování na jiné úrovni ale takový nástroj známe a zcela běžně se používá. Jmenuje se kvalifikovaná většina.
Máte pravdu, stanovení povinné minimální účasti (kvóra) je také určitou alternativou ke zjištění kvalifikované většiny. Nicméně nemusíme si nic namlouvat: V případě návrhů týkajících se referenda je spíš cestou k jeho znehodnocení, což nakonec vede ke znevěrohodnění celé snahy politiků o schválení referenda. Námitka, že když jsou kupř. senátní volby platné, když se jich zúčastní méně než desetina voličů, může být stejně platné i podobně provedené referendum, je zcela logická a na místě. Schválit referendum s nepřiměřeně vysokým kvórem je do značné míry snahou podvést voliče, kterým bylo referendum slíbeno.
Kvalifikovaná většina má proti tomu své výhody. Vítěz referenda, který obdržel kvalifikovanou většinu hlasů, získává skutečně silný mandát i při relativně nízké volební účasti, jelikož disponuje podporou aktivních voličů. Ono totiž hlasování v referendu s vysokým kvórem je často pasivní (nejdu volit, čímž zvýším šanci, že referendum nebude platné a výsledek, který se mi nelíbí, neprojde; zatímco tím, že půjdu volit pro svůj názor, můžu zvýšit účast a nakonec přispět ke schválení toho, co se mi nelíbí), naopak hlasování v referendu bez kvóra, ale s kvalifikovanou většinou, je mnohem častěji aktivní (pokud chci přispět k tomu, aby protinávrh neprošel, musím jít sám volit).
A pak je tu to hledisko oné "statistické chyby": Případná relativně rychlá změna postoje zpravidla nebude tak velká, aby překročila z hranice kvalifikované většiny až na opačnou většinu, natož na kvalifikovanou opačnou většinu. Nic takového u vysokého kvóra, kdy přesto může rozhodnout třeba jeden hlas rozdílu, není zaručeno.
Ptáte se, co se stane, když není dosaženo kvalifikované většiny? Nic. Každé referendum může prostě skončit třemi výsledky: Závazně zvítězí možnost "ano", závazně zvítězí možnost "ne" – a ve střední zóně bude pro politiky existovat vodítko s nezávazným verdiktem. Není to takový rozdíl proti současnosti, kdy referendum může mít tři výsledky: Referendum je platné a zvítěží "ano", referendum je platné a zvítězí "ne" a referendum není platné, ale může být vodítkem pro politiky. Nejzajímavější rozdíl oproti existující variantě je, že všechny tyto výsledky jsou platné, zatímco nyní se při třetí možnosti stává vodítkem pro politiky výsledek neplatného referenda.
Cest, jak určit přiměřenou kvalifikovanou většinu, je víc. Statistickými nástroji by dokonce bylo možné stanovit pro každé jedno referendum správnou většinu, a to předem (podle počtu všech voličů), anebo dokonce i ex post (podle počtu odevzdaných hlasů), ale to by bylo hodně nesrozumitelné a pravděpodobně by vytvářelo pocit manipulace a podvodů. Vhodnější by bylo stanovit kritéria předem a vycházet při tom nejlépe z již zavedených standardů, typicky z třípětinové většiny užívané ve sněmovně, jinde se užívá většina dvoutřetinová.
Když už se dostávám ryze na spekulativní půdu diskuse o konkrétních parametrech, ke které přitom nejspíš nikdy nedojde, naznačím, že za přiměřené bych považoval třeba takovéto kvalifikované většiny:
| Typ referenda | Kvalifikovaná většina |
|---|---|
| Obecní referendum | 55 % |
| Krajské referendum | 60 % (3/5) |
| Celostátní referendum | 66,7 % (2/3) |
Na místní úrovni je znalost tématu bližší, a tak je možné stanovit kvalifikovanou většinu nižší. Verdikty na celostátní úrovni mají mnohem větší dopad, tak by měla být kvalifikovaná většina vyšší.
I když se to netýká tématu tohoto blogu, tj. myšlenky kvalifikované většiny jako rozhodujícího kritéria, dodám i dvě obecné poznámky k referendům: Při přiměřené robustnosti systému není vážný důvod, aby referenda nemohla probíhat o bezmála libovolných otázkách (vč. změn zákonů či smluv apod.). Je ale třeba ponechat možnost přezkoumání otázky ústavním soudem pro případ kolize s listinou základních práv a svobod, aby většina nemohla pouhým hlasováním omezit práva menšin. Není vhodné řešit referendy zásahy přímo do ústavního pořádku země, bylo by ale možné určit proceduru, která by spočívala v iniciování změn referendem, ale jejich skutečnou realizací v parlamentu, anebo možná ještě spíš ratifikaci ústavních změn referendem.
Pokud jde o podmínku sběru podpisů – jejím cílem má být samozřejmě především zabránění konání nesmyslných referend a s tím spojeným vyhazováním prostředků. To samozřejmě dává smysl. Bohužel stávající návrh ČSSD, se kterým se ztotožnila i vláda, je v tomto směru zcela absurdní, jak plyne z následujícího srovnání:
| Typ referenda | Počet obyvatel | Počet podpisů |
|---|---|---|
| Obecní referendum | do 3 000 obyv. | 30 % oprávněných osob |
| Obecní referendum | do 20 000 obyv. | 20 % oprávněných osob |
| Obecní referendum | do 200 000 obyv. | 10 % oprávněných osob (např. v Liberci cca 8 tisíc) |
| Obecní referendum | nad 200 000 obyv. (jen Ostrava, Brno a Praha) | 6 % oprávněných osob (Ostrava cca 14 tisíc, Brno 18 tisíc, Praha 55 tisíc) |
| Celostátní referendum | ca 10 580 000 obyv. | 850 tisíc, tj. ca 10 % oprávněných osob |
Z této tabulky vyplývá, že maximální počet podpisů pro celou republiku by měl být oněch 6 % pro velká města, tj. cca 500 tisíc, přiměřený (statisticky, podle nastaveného trendu od malých obcí k větším) ale už kolem 1,5 % oprávněných voličů, tj. cca 125 tisíc.
Na závěr si dovolím zmínit, že i pro volby by se daly vymyslet systémy, které by snižovaly riziko oné tzv. statistické chyby, ale byly by značně neobvyklé a obtížně pochopitelné. Jejich nezbytnou součástí by nejspíš byla potřeba dvoukolovosti, a to dvoukolovosti za obdobných podmínek - tj. nikoli současných dvoukolových většinových voleb do senátu nebo prezidenta...
Komentáře
Okomentovat